Mitos y verdades: radiografía del empleo público en la Argentina

Por Carlos Romero – 7 de enero de 2016

Desde el primer día, el gobierno del presidente Mauricio Macri viene apuntando a los trabajadores públicos, a los que relacionó con cargos “ficticios” o directamente acusó de ser “ñoquis”, para luego comenzar con la avalancha de telegramas de despido y la baja de miles de contratos. Para poner en blanco sobre negro los mitos y las verdades, este artículo ofreció una radiografía del empleo estatal en la Argentina: quiénes los integran, cómo fue su evolución y qué pasa en el resto del mundo.

Mientras pulsea con las provincias por los fondos destinados a la coparticipación federal, el gobierno de Mauricio Macri consiguió desviar el foco hacia otro tema de debate: el empleo público. “El Estado debe funcionar para generar trabajo del bueno, el del valor agregado, y no el del empleo público ficticio”, lanzó el presidente. El planteo –muy en boga durante la ola privatizadora de los ’90– resucita viejas sospechas sobre esa masa de trabajadores y acaba por simplificarse en una antinomia en blanco y negro: por un lado estarían los asalariados genuinos del sector privado; y por el otro, los puestos “artificiales” de la administración pública, a los que Macri incluso responsabilizó por la “quiebra” de muchas economías. El razonamiento de Cambiemos ya tuvo su traducción en medidas concretas: primero fue el intento de aplicar despidos en la Cámara de Diputados; y luego, la decisión de revisar los concursos y designaciones que el Ejecutivo nacional realizó en los últimos años, algo que Gabriela Michetti acaba de replicar en el Senado, donde por decreto dio de baja más de 2000 nombramientos. Se trata de acciones que ya cosecharon el repudio gremial.

Más allá de la influencia real que las relaciones políticas pueden tener en el acceso a un cargo y de la cobertura brindada a aquellos que cobran sin trabajar –los tan mentados “ñoquis”–, lo cierto es que en el universo del empleo estatal la enorme mayoría son docentes, médicos y policías, y sólo una pequeña parte corresponde al personal administrativo, a quienes con mayor facilidad –aunque no con más argumentos– se suele cuestionar. Si hoy se tomara una muestra de diez trabajadores públicos de distintas provincias, siete de ellos llevarían gorra y uniforme o serían maestros en un colegio o caminarían por los pasillos de un hospital visitando a sus pacientes. Sólo los tres restantes desempeñarían tareas de la administración general, operando engranajes menos visibles pero igual de importantes para el funcionamiento del aparato estatal.

Los datos se desprenden de un estudio elaborado por la Dirección de Análisis de Información Presupuestaria y Estudios Fiscales, dependiente del Ministerio de Economía de la Nación. Presentado en 2014, tomó el caso de 21 provincias –exceptuando a San Luis y La Pampa, y también a la Ciudad de Buenos Aires– para analizar y caracterizar a la planta ocupada en las oficinas públicas entre 2005 y 2012. El informe señaló que, en promedio, los docentes acumulan el 50,4 % de los puestos, los médicos representan el 8,1 y los agentes de seguridad, el 13,1. Frente a estas tres categorías, que suman un 71,6%, aparece el 28,4 del escalafón general, es decir, “los cargos asociados al funcionamiento del estado provincial en su conjunto”, conformado, entre otros, por el personal administrativo, técnico y profesional de los diversos ministerios.

Según el documento, este último grupo “perdió participación relativa en el empleo público provincial durante el período analizado, pasando de explicar el 29,3% de los cargos en 2005 a hacerlo en un 28,4% en 2012”. En contraposición, los docentes incrementaron su presencia, pasando del 49,4% al 50,4%. Con respecto a la salud y a la planta policial, sus miembros mantuvieron un volumen regular.

El informe recuerda que “los gobiernos provinciales son los encargados de la provisión de la mayor parte de los servicios educativos de gestión estatal y de salud pública del país, como así también de los servicios de seguridad interior”, y que esto “se refleja en la composición de sus cuentas públicas, en donde el gasto en personal es el principal componente de sus erogaciones, representando en 2012 el 54,2%”.En la reunión que semanas atrás mantuvo con los gobernadores, Macri aseguró que “lo único que creció en los últimos tiempos en las provincias es el trabajo público” y que eso llevó a muchas a estar quebradas. Los datos del paper confeccionado por el Ministerio de Economía ponen en cuestión ese diagnóstico: el empleo estatal en las provincias pasó de 1.357.899 cargos en 2005 a 1.812.788 en 2012, lo que supone una tasa de crecimiento anual del 4,2 por ciuento. La cifra está por debajo de lo ocurrido con el trabajo privado registrado, que tuvo un alza del 4,6%, con 1.257.235 nuevos puestos, pasando de 3.412.471 a 4.669.796 (vale recordar que la Capital no está incluida en estos guarismos).

El caso de la Nación

El ministro de Modernización, Andrés Ibarra, fue el encargado de anunciar el Decreto 254/2015, con el cual Cambiemos busca revisar las designaciones que en los últimos años efectuó el gobierno nacional, empezando por 24 mil contratos. La reacción sindical fue inmediata: denunciaron una caza de brujas sobre militantes políticos y se preparan para resistir lo que ven como la antesala para un proceso de despidos, insistiendo en que el verdadero problema no son los “ñoquis” sino la precariedad laboral.
De acuerdo a la Secretaría Gremial de ATE Capital, al segundo semestre de 2014 existían 407 mil trabajadores en la órbita del Estado Nacional, entre el Ejecutivo, los entes autárquicos y las empresas públicas, incluidas Fuerzas Armadas y de seguridad. En el PEN se desempeñan unos 350 mil empleados: 285 mil en planta permanente o transitoria, y 65 mil están contratados. Bajo el Convenio Colectivo General de la Administración Pública Nacional hay 130 mil personas. El 48,9% está en la planta permanente, el 7,5 en la transitoria y el 43,3 son contratados. Esto implica que casi el 51% no tiene estabilidad plena.

Dentro del Convenio Colectivo el escalafón más importante corresponde al Sistema Nacional de Empleo Público (Sinep), que reúne a unos 65 mil trabajadores –el 50 % del total– y nuclea al personal de los ministerios. De ellos, sólo el 26% (16.864) posee estabilidad, por integrar la planta permanente –el último ingreso masivo data de 1994–. En ATE Capital subrayaron que los contratados del Sinep son 43.889 y que, por su impacto entre los diversos escalafones, reparar esa situación “es avanzar en un 80% en la estabilidad del empleo público”. Con ese fin, el gremio afina el borrador de un proyecto de ley que espera tener listo en marzo.

Latinoamérica y la OCDE

En el documento “El empleo público en América Latina”, elaborado en 2014 en base a encuestas de hogares, el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad de La Plata (Cedlas) destacó que ese sector cumple un rol clave como empleador en la región, ocupando al 12% de los trabajadores. Según ese estudio, en el grueso de los casos la proporción va del 10 a 15%, pero en la Argentina la participación apunta al 20 por ciento. Para los investigadores –que tomaron datos de 1992 a 2012–, se trata de “un indicador de la participación estatal en toda la economía, un tema de enorme relevancia con implicancias sobre los equilibrios macroeconómicos, la eficiencia asignativa y la distribución del ingreso”. Además, consignaron que “existe abundante evidencia que documenta la relación positiva entre el nivel de desarrollo de un país y la mayor presencia del sector público”.

Cedlas recordó el contraste entre las décadas del noventa y la de 2000, pasando de “un enfoque de menor injerencia pública que dio lugar a una ola de reformas pro mercado, entre ellas la privatización de empresas estales”, a una segunda etapa donde esas reformas “o bien no se intensificaron o, en algunos países, se revirtieron”. El estudio –confeccionado para la Corporación Andina de Fomento– sostiene que “la proporción de empleados públicos en el total cayó del 13,3% en 1992 a 11,2% en 1999, se estancó en esos valores hasta 2004 y luego creció hasta alcanzar el 12,2% en 2012, un valor de un punto porcentual por debajo del de comienzos de los noventa.”

En cuanto al empleo privado formal, creció sostenidamente entre 1994 y 2008 y acabó estabilizado en un 35 por ciento. Lo contrario pasó con los asalariados informales, cuya cuota “se redujo de manera persistente” desde mediados de la última década del siglo pasado.

Recientemente, el Banco Interamericano de Desarrollo y la OCDE –la organización que reúne a las naciones más desarrolladas– sostuvieron que en Latinoamérica y el Caribe hacia 2010 el sector público representaba un 10,7% del total de la fuerza laboral, con gastos para la administración pública que en 2011 ocuparon el 27,8% del PIB. “En los países de la OCDE –contrastaron–, estas cifras eran del 15,3% y el 45,2%, respectivamente”. El caso argentino rompe con ese esquema: “Se encuentra (en 2010) en un extremo del espectro, con un 14,8% de la fuerza laboral compuesta por empleados de la administración pública, comparada con menos del 4% en Colombia, mientras que los países de la OCDE fluctúan entre el 30% en Noruega y el 6% en Corea”. En cuanto a la relación con el PBI, junto con Barbados y Ecuador, la Argentina aparece con erogaciones por encima del 40 por ciento. En resumen, las cifras locales se acercan al promedio de los países desarrollados. “El porcentaje de la fuerza laboral que trabaja para el gobierno constituye un indicador de cómo se prestan los servicios públicos y puede que también tenga consecuencias en cuanto a la calidad y al costo de la prestación de los mismos”, destacaron los organismos internacionales.

En “Government at a Glance 2015”, la OCDE actualizó algunos de estos datos: señaló que en 2013 entre sus miembros el sector público trepó al 21,3%, es decir, un alza de 6 puntos porcentuales con respecto a 2010. En nuestro país, los últimos datos disponibles del Boletín de Estadísticas Laborales del Ministerio de Trabajo dicen que en el primer trimestre de 2014 el sector público representaba el 17,4% de los ocupados, contra el 81,8% de los asalariados privados (el 0,8 restante eran beneficiarios del planes sociales). El dato supone un leve crecimiento interanual del empleo estatal, de 0,8 %, y un descenso del privado de 0,6. De todos modos, si se lo compara con la OCDE, el crecimiento del empleo público argentino fue tres puntos más leve: 2,6 desde 2010.

Un mapa heterogéneo

Según el informe elaborado por el Ministerio de Economía, en las 21 provincias relevadas la cantidad de cargos públicos por cada 1000 habitantes fue de 47,8 en 2012, con una marcada heterogeneidad.

La región patagónica (Chubut, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego) mostró las cifras más altas: 85,8 cargos estatales cada mil habitantes. Le siguieron el noroeste (Catamarca, Jujuy, La Rioja, Salta, Santiago del Estero y Tucumán) con 61,8; el noreste (Corrientes, Formosa, Misiones y Chaco) con 54,7; cuyo (Mendoza y San Juan) con 50,6; y por último el centro (Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe), con 40.

De acuerdo al Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf), en 2012 la Ciudad de Buenos Aires tenía 16.506 empleados públicos, que ocupaban el 48 % de sus gastos: 43.077 millones de pesos.

La ONG Cippec sostuvo que el sector público representa el 17% de la masa laboral porteña (guarismos de 2013). Eso ubica a la Ciudad por sobre el 13 % de la administración bonaerense y muy lejos del 41 de Santa Cruz y el 37 de La Rioja.

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